Долг. Военные мемуары министра. Глава XII. Часть 3

Деньги, деньги, деньги

Карикатурист одной из редакций метко запечатлел гнусность некоторых членов Конгресса.
Карикатурист одной из редакций метко запечатлел гнусность некоторых членов Конгресса. Р. М. Гейтс: — Я надеюсь, Конгресс поднимется выше местечковых интересов и сосредоточится на нации в целом. Конгрессмен: — Удачи с этими системами вооружений!

В 2010 году, невзирая на две войны и практику «не спрашивай, не говори»,  на оборонный бюджет я тратил больше времени, чем на какую-либо другую проблему.

Несмотря на всё блеянье конгресса насчёт реформы оборонных закупок, ужесточения контроля, сокращения расходов и аудита бухгалтерского учёта, он сделал эффективное управление Пентагоном почти невозможным.

Я наблюдал за исполнением или подготовкой шести оборонных бюджетов, и ни один из них не был принят Конгрессом до начала финансового года. Каждый год нам приходилось от нескольких месяцев до целого календарного года работать в соответствии с «продлеваемой резолюцией», что, в отсутствие принятого законопроекта об ассигнованиях, означало, что мы получали точно такую же сумму денег, как на предыдущий финансовый год, без права запуска какой-то новой программы. Подобное безумие срывало программы закупок. Мы по-прежнему находились в состоянии почти непрерывной финансовой неопределённости.

В нескольких случаях политические битвы из-за продлеваемых резолюций уводили нас в пропасть «отключений правительства». Необходимо было выпускать предупреждения об увольнении гражданских служащих, и нам приходилось приостанавливать бесчисленные программы и инициативы. В этих нелепых обстоятельствах, когда мы должны были перебрасывать деньги с одного счёта на другой чтобы покрыть жестокий дефицит, безотносительно суммы, нам нужно было получать одобрение четырёх комитетов Конгресса; один-единственный враждебно настроенный член комитета мог заблокировать работы на недели. Конгресс без проблем голосовал за одобрение Национальной Недели какой-нибудь «Фи-гни», но единственная задача, которую он должен был выполнять согласно Конституции — своевременное выделение денег — казалась для него непосильной. Даже исключение бесполезной или устаревшей программы почти всегда вызывало грандиозный политический гвалт на Капитолийском холме, что я узнал в 2009 году. И каждый год мы получали от оборонных комитетов закон об оборонном бюджете, который включал тысячу страниц почти полностью связывающих по рукам и ногам указаний, мелочного регулирования, ограничений и требований отчётности. Можете представить, что жалобы Конгресса на неэффективное управление в Пентагоне для меня были пустым звуком. Законодательная власть играет свою немалую роль в том, чтобы так и было.

В течение трёх лет на публике я переносил эту некомпетентность конгрессменов с невозмутимостью и терпением. Но терпению моему наставал предел. Из-за всё больших усилий, которые приходилось прилагать, чтобы держать себя в руках, я всё чаще отказывался появляться на слушаниях  на Капитолийском холме или даже встречаться с членами Конгресса. За время пребывания на посту перед каждыми слушаниями я проводил совещания со своими сотрудниками якобы для того, чтобы выработать ответы на вероятные вопросы конгрессменов. На деле эти совещания больше были меня возможностью «выпустить пар», ответить на ожидаемые вопросы так, как я на самом деле хотел бы на них ответить, с руганью, проклятиями и выплескиванием гнева и раздражения из своего организма, с тем, чтобы моё публичное выступление на слушаниях было бесстрастным и уважительным. Новички из моих сотрудников подчас были шокированы этими совещаниями, они боялись, что я повторю на слушаниях то, что высказываю в частном порядке. К 2010 году эффективность даже таких подходов к совещаниям была исчерпана. Скрученного по рукам и ногам меня силком под руки волокли и заталкивали в машину, а потом ставили перед народными избранниками. По крайней мере, у меня было такое чувство. Роберт Рэнджел предупредил очередного члена моей команды: «Вы должны давать министру жёсткие советы — то есть, говорить ему делать что-то, когда он этого делать не хочет». Должно быть, он имел в виду визиты в Капитолий.

В течение первых месяцев 2010 года, как и обычно на посту министра, я занимался тремя годовыми бюджетами одновременно – исполнением бюджета на 2010-й финансовый год, защитой предлагаемого бюджета на 2011-й финансовый год, представленный в феврале, и подготовкой бюджета на 2012-й финансовый год. Начиная со значительных сокращений программ и ограничений в бюджете 2010-го года, объявленных мною в апреле 2009 года, я был намерен в оставшееся мне время на посту министра  попытаться  создать универсальную армию, которая, по моему мнению, была нам необходима. Кроме того, я хотел развить наш успех 2009 года в сокращении затратных и бесполезных программ и мероприятий. Однако, наблюдая всё более сложный и турбулентный мир за нашими границами и помня историю, я не намерен был сокращать военный бюджет. Я с готовностью это признаю. Когда я просматривал бюджеты на 2011 и 2012 год, чего мне больше всего хотелось сделать — это сократить бюрократические издержки и инвестировать сэкономленные таким образом деньги в дополнительные и новые военные возможности. Я продолжал надеяться, в то время как давление в пользу сокращения федерального бюджета нарастало, что если министерство будет действовать таким образом, нам удастся избежать жестоких сокращений военных расходов, подобных тем, которые последовали после окончания войны во Вьетнаме и после окончания Второй Мировой войны.

Когда  в декабре 2009 года конгрессмены собрались, чтобы принять законопроект об ассигнованиях на оборону (прошло два с половиной месяцы финансового года),  они выделили нам базовый бюджет в 530 миллиардов долларов — на 5 миллиардов меньше, чем запрашивал президент, но всё же выросший примерно на 4%, с учётом инфляции. (Когда меня как-то один репортёр спросил, «потрошу ли я оборону», я ответил: «В какой параллельной вселенной вы живёте, если увеличение оборонного бюджета на 4% — это сокращение?»). 

Для всех в исполнительной ветви власти, за исключением президента, Административно-бюджетное управление — это зло. Оно рекомендует президенту, сколько денег должно потратить каждое из служб и министерств, и это всегда меньше, чем запрашивалось, в случае Госдепартамента иногда намного меньше. Конечно, если бы каждый получал то, что хотел, мы получили бы дефицит намного больше, чем имеем. Министерство обороны не исключение. Когда мы работали над бюджетом на 2011 финансовый год, директор АБУ Питер Орсзаг говорил нам, чтобы мы не планировали рост бюджета сверх уровня инфляции в 2011 году и нескольких последующих лет. АБУ и я, скажем так, очень расходились.

[Я поделился с Рэмом Эмануэлем историей о том, как во времена администрации Рейгана, когда все заместители глав министерств и управлений встретились за обедом в министерстве юстиции, а перед этим увидели вживую демонстрацию освобождения заложников специальным отрядом ФБР, когда погасли огни, а среди нас бегали агенты и стреляли холостыми в «террористов». После этого я говорил всем, что, по моему мнению,  это можно было разыграть прямо как сцену из романа Агаты Кристи «Убийство в Восточном экспрессе», где жертвой убийства был бы заместитель директора АБУ, потому что каждый в помещении имел мотив его прикончить].

У меня был ряд аргументов для обоснования роста бюджета, который мы запрашивали. Мы уже провели значительные сокращения программ в 2009 году, более серьёзные, чем когда-либо раньше, ликвидировав ряд крупных программ, которые были слабыми, затратными или лишними. Поскольку ни одно другое министерство не сделало ничего похожего — даже соизмеримого — за это мы заслуживали некоторого внимания. Более того, наши затраты неумолимо росли. Как и в предыдущие годы, в следующем году расходы министерства обороны на здравоохранение должны были увеличиться на 4 миллиарда долларов, расходы на жалованье военнослужащим вырасти ещё на 3 миллиарда, цены на топливо повыситься ещё на 4 миллиарда долларов — короче говоря, основные накладные и эксплуатационные расходы армии должны были увеличиться где-то на 13-15 миллиардов, даже если бы мы не добавили и цента на существующие или новые программы. Широкий спектр вооружений, приобретённый в годы Рейгана — в частности корабли и самолёты — невозможно было заменить во время сокращения военного бюджета в 1990-х и начале 2000-х годов, а срок их службы подходил к концу. После 10 лет войны большая часть нашего оборудования была изношена и нуждалась в ремонте или замене. Даже дальнейшее сокращение накладных расходов, которое я планировал, было бы недостаточным, чтобы покрыть эти затраты.   

Мои дискуссии с Орсзагом и президентом по бюджету на 2011 год начались с середины июля 2009 года. Я просил на 2011 год 558 миллиардов, на 16 миллиардов больше, чем предлагало АБУ. Приводя причины, изложенные выше, я просил также дополнительно 208 миллиардов на период 2011-2015 гг. Мы с Эмануэлем и Орсзагом несколько раз встречались отдельно, в том числе как-то раз во внутреннем дворике офиса Рэма в Западном крыле, когда в одной руке я держал сэндвич, а другой демонстрировал слайды. После бесчисленных совещаний осенью между представителями АБУ и министерства обороны, под председательством контролёра Боба Хэйла, мне наконец удалось заключить окончательное соглашение. 23 ноября мы снова встретились с Эмануэлем и Орсзагом в офисе Рэма и сторговались, согласившись на 550 миллиардах бюджета на 2011 год (на 8 миллиардов долларов больше первоначальной рекомендации АБУ) и пятилетнее увеличение на 100 миллиардов по сравнению с первоначальными цифрами АБУ. Президент подписал. Это был лучший бюджетный день за всё время, пока я был министром. Всё, что было потом, представляло собой скольжение по наклонной между мной и Белым домом, когда дело касалось оборонного бюджета.

Четырёхлетний прогноз министерства обороны (ЧПМО) это подготовленный Конгрессом доклад — очередное нововведение Конгресса, появившееся с тех пор, как я в последний раз покидал правительство — требующее пересмотра оборонной стратегии и приоритетов примерно каждые четыре года. Это масштабное мероприятие в рамках министерства, требующее бессчетного количества рабочих часов военного и гражданского персонала на протяжении нескольких месяцев. Этим мероприятием в 2009-10 гг. руководила Мишель Флоурной, ежедневное руководство перешло к её коллеге Кэтлин Хикс. Основная жалоба на ЧПМО — помимо расплывчатости, которая, как правило, характеризует документы, основанные на бюрократическом консенсусе — в последние годы состояла в том, что его выводы о стратегии и приоритетах были оторваны от реальных бюджетных решений. Мы старались избежать этой засады в ЧПМО-2010; отчасти это удалось.

1 февраля 2010 года я обнародовал бюджет на 2011 год, а также результаты Четырёхлетнего прогноза и Обзора по противоракетной обороне. Я объявил, что мы будем запрашивать базовый бюджет в  549 миллиардов долларов и дополнительный на войну (ныне эвфемистически называемый «зарубежными военными операциями») в Ираке и Афганистане в 159 миллиардов долларов. Это составило ошеломляющие 708 миллиардов долларов. 

Я сказал, что заявки и обзоры стратегии делятся на несколько направлений. Одно это продолжающаяся реформа — коренным образом изменившиеся методы работы министерства: расстановленные нами приоритеты, какие программы мы финансировали, какое оружие мы закупали и каким образом. Кроме того, я добавил «бодрящую дозу» реализма в отношении рисков. Я отметил, что на протяжении лет оборонное планирование США и требования к армии основывались на том, чтобы быть готовыми вести одновременно две крупных войны с применением обычных вооружений. Я сказал, что эта модель устарела из-за изменившихся обстоятельств, и мы сейчас должны быть готовы к намного более широкому диапазону вызовов в сфере безопасности, от применения нашим противником новых технологий, чтобы лишить наши силы доступа к «глобальным ресурсам морского, воздушного, космического и киберпространства», до угрозы, представляемой негосударственными группировками, разрабатывающими средства нападения и терроризма. Я озвучил точку зрения, которую выражал потом неоднократно  до тех пор, пока не оставил пост министра:

«Мы на горьком опыте научились, что войны, которые мы ведём, это редко войны, которые мы планировали. В результате Соединённым Штатам необходим широкий спектр военных возможностей с максимальной универсальностью для  самого широкого возможного спектра конфликтов. Это стратегическая реальность… непосредственно обуславливает программные решения, заключённые в бюджете».

Впервые и бюджет и Четырёхлетний прогноз послали сигнал, что победа в войнах, которые мы уже ведём, должна быть нашим высшим приоритетом. Это означало больше денег на специальные операции, вертолёты, сбор разведданных и мониторинг, а также дроны. Кроме того, мы должны были сосредоточить усилия на предотвращении и сдерживании будущих конфликтов, увеличивая инвестиции в региональные, а также внутренние системы противоракетной обороны, тратить больше на наши возможности обучать и оснащать армии других стран, поддерживать наше ядерное сдерживание и финансировать образование кибер-командования. Мы должны готовиться к возможным будущим конфликтам, продвигаясь с созданием многоцелевого истребителя F-35, совершенствуя и наращивая программу строительства кораблей, модернизируя наши сухопутные силы и развивая новые возможности ударной авиации дальнего действия (включая новый бомбардировщик). Мы должны сохранять добровольческий потенциал, а это требует выделение большего количества средств на программы для раненых военнослужащих, программы поддержки семей и медицинские пособия.

В длинном списке инициатив, включающем ряд дополнительных сокращений программ, было три пункта, вызвавших неоднозначное отношение. Как это было со всеми самолётами в последние десятилетия, многоцелевой истребитель F-35 создавался с превышением бюджета и отставанием от графика. Заместитель министра по закупкам, технологиям и логистике Эш Картер представил мне длинный список изменений программы в начале 2010 года, призванных поправить дело. Я согласился со всеми его рекомендациями, включая удержание гонорара в 614 миллионов долларов для «Локхид Мартин», нашего ведущего подрядчика, и увольнение двухзвёздного генерала, который был нашим менеджером программы и замены его на более высокопоставленного и способного офицера. Кроме того, мы сократили количество самолётов, которые планировали закупить в ближайшем будущем. Наконец, чтобы компенсировать задержки по программе, я согласился с рекомендацией закупить больше истребителей F/A-18 для ВМС, чтобы наши авианосцы не испытывали недостатка в полной комплектации истребителями.

Две остальных программы из моего первоочередного списка 2009 года, пользующихся сильной поддержкой Конгресса, были программами военно-транспортного самолёта С-17 и альтернативного двигателя для F-35/ Несмотря на неоднократные исследования ВВС, показывающие, что у нас множество военно-транспортных самолётов, Конгресс продолжал запихивать ещё больше С-17 в бюджет для того, чтобы сохранить рабочие места на производственных линиях. Военно-воздушным силам столько самолётов было не нужно, они столько не хотели, и столько им было не по карману. Президент Обама согласился поддержать меня,  пригрозив наложить вето, ограничивающее количество С-17.

Что касается альтернативного двигателя для F-35, конкурс на создание двигателей сразу выиграли «Пратт энд Уитни». Само собой, членов Конгресса,  в округах и штатах которых имела присутствие «Дженерал Электрик», это не образовало, и они закладывали в бюджет деньги, чтобы финансировать появление альтернативных вариантов — производства, конечно же, «ДжЭ» в партнёрстве с «Роллс-Ройс». В два счёта министерство обороны стало тратить сотни миллионов долларов ежегодно на поддержку программы, которой, опять же, мы не хотели, в которой не нуждались и которую не могли себе позволить. Факты и логика не играли никакой роли в дебатах на Капитолийском холме, когда на кону стояли рабочие места дома, и поэтому члены Конгресса и я снова и снова по кругу спорили о дополнительном двигателе.  И опять тут президент согласился поддержать моё решение, при необходимости своим вето. Когда один репортёр спросил меня, уверен ли я, что  Белый дом поддержит меня своим вето, я ответил:

«Я не буду высовывать руку наружу, не посмотрев заранее, не стоит ли там парень с пилой». 

Первоначальное столкновение по обоим вопросам последовало, когда мы с Майком Мулленом представили бюджет Комитетам по делам ВС Сената и Палаты представителей 2 и 3 февраля. Среди тех, кто так или иначе придерживались твёрдых взглядов, когда речь шла о вопросах, затрагивающих оборонные программы, два комитета (как и в Комитете по ассигнованиям) раскол происходил по большей части не по партийной принадлежности или идеологии, а, за парой исключений, по  расположению «жирных кусков». Я полагаю, что эти два вопроса стали также испытанием воли между Конгрессом и президентом — за кем останется последнее слово по оборонным закупкам. Конгресс долгое время одерживал верх, а сейчас ему бросали вызов. В какой-то момент член Палаты представителей Нейл Эберкромби, давний член Конгресса от штата Гавайи, заявил, что мне и исполнительной власти нужно уяснить себе, что окончательное решение по вопросам приобретений принимает Конгресс. Я ответил, возможно, немного вызывающе: «Только если у вас есть 67 голосов» — число, необходимое Сенату, чтобы преодолеть президентское вето.

Непоколебленный Комитет по делам ВС Палаты представителей заложил в свой законопроект 485 миллионов долларов на дополнительный двигатель, а также на дополнительные С-17 — и аннулировал программу «не спрашивай, не говори» точно по сценарию, которого я опасался с точки зрения получения президентского вето. Сенатский комитет, в котором у демократов было большинство, готовился биться за дополнительный двигатель до последнего, но после нескольких месяцев дебатов и борьбы вновь избранный  Сенат, контролируемый республиканцами — во главе с членами от «Движения чаепития» — в феврале 2011 года убил эту программу. Общее голосование в Сенате привело к тому же результату. Сторонники дополнительных закупок С-17 сдались ещё легче. Так что я сделал ещё две зарубки на прикладе своей «винтовки бюджета». Отныне у меня было гарантированное одобрение Конгресса для сокращений либо ограничений в 33 программах, о которых я объявил в апреле 2009 года — рекорд. 

Встреча

Реакция на моё заявление о том, что я намерен зарезать или заблокироватьтри десятка ключевых программ по созданию вооружений и техники.

История закупок и развёртывания новых программ министерством обороны богата программами с превышениями бюджета, выходом из графиков и дефектами. Исследований о том, как исправить проблему, достаточно, чтобы заполнить целую комнату; делались неоднократные попытки исправить это законодательными мерами, в том числе совсем недавно, в 2009 году. Мы с Эшем Картером потратили много времени, обсуждая эту проблему, и я пришёл к выводу, что меры коренного исправления довольно просты: убедиться, что есть конкуренция за контракты, но конкуренция реальная, а не то, что нравится Конгрессу, когда выигрывают все (как, например, предложения в Капитолии разделить покупку самолёта-заправщика для ВВС между «Боингом» и «Эйрбасом/ЕАОК», или для альтернативного двигателя для F-35); опытные и жёсткие переговорщики по государственным контрактам, люди действительно въедливые; в крупных, долгосрочных программах — исключая текущие потребности военного времени — где это возможно, создавать прототипы нового вооружения и не начинать производство до завершения испытаний и разрешения проблем; замораживать список требований на ранней стадии процесса (всякий, кто пристраивал дополнительную комнату к дому, знает, что если планы менять после начала строительства, это будет стоить руки или ноги; то же самое с боевыми самолётами и военными кораблями); требовать отчётности — быть готовыми  уволить руководителя государственного проекта или руководителя подрядчика,  если программа пошла наперекосяк; наконец, министр обороны должен сам пачкать руки, наблюдая за всем этим, на достаточном уровне разбираться в больших программах и, держась в курсе продвижения программы, иметь возможность вовремя дать сигнал, если что-то пойдёт не так.

Ответственность за контроль закупок нельзя делегировать заместителю министра, как это частенько это имело место в прошлом. Дело не в мелочной опеке, дело в ответственности  руководителей. Слишком много топ-менеджеров в бизнесе и правительстве считают, что детали не их дело, часто с катастрофическими результатами. Честно говоря, я сам не занимался вопросами закупок при администрации Буша, кроме насущных потребностей военного времени, но в начале президентства Обамы изменил курс.

Когда весной 2010 года мы начали подготавливать бюджет на 2012 финансовый год, мои плохие предчувствия насчёт будущего бюджета министерства обороны превратились в тревогу, когда я слушал дебаты в Конгрессе, а вслед за ними в СМИ, и слушал Обаму. Я считал, что наш бюджет в лучшем случае останется на том же уровне, а может быть и снизится. Чтобы осилить программы разработки вооружений и оборудования, которые, по моему твёрдому убеждению, мы должны были закупить, нам необходимо изыскать деньги во внутренних резервах. Базовый оборонный бюджет — не считая финансирования войн — за прошедшее десятилетие почти удвоился, и я считал, что Пентагон забыл, как принимать трудные решения и расставлять приоритеты. Нам необходимо было начать превращать культуру трат в культуру экономии. Это, следовательно, требовало нового, ещё более активного изучения каждой части министерства обороны. Таким образом началась инициатива «эффективности» 2010 года.

Я надеялся задать тон для того, что мы будем делать, в своей речи 8 мая в Библиотеке им. Дуайта Эйзенхауэра. Эйзенхауэр, один из моих величайших героев, сказал, что хочет сократить Пентагон до «спартанской основы», заметив: «Я говорю, что патриот сегодня это тот, кто может сделать работу за меньшие деньги». Я сказал в своей  речи, что считаю мощным аргументом то, что при Эйзенхауэре делался реальный выбор, выставлялись приоритеты и накладывались ограничения — даже перед лицом вражеской сверхдержавы, какой был Советский Союз. Я предупредил, что «фонтан расходов на оборону», забивший после 11 сентября, «выключается, и будет оставаться выключенным довольно долгое время». Соответственно, министерство должно пристально рассмотреть каждый аспект того, как он был организован, укомплектован и функционирует — действительно каждый аспект того, как велись дела. В заключение я сказал:

«Цель — сократить накладные расходы и пустить эти сэкономленные средства на силовые структуры [военный потенциал] и модернизацию…  Не надо ещё больше исследований. Не надо ещё больше законодательных мер. Что надо изменить, не представляет собой великой тайны. Что надо, так это политическая воля  желание, какими обладал Эйзенхауэр, чтобы сделать трудный выбор».

Проведя на своём посту три с половиной года, я снова объявил войну Пентагону — тому, что 40% его трат шло на накладные расходы, на слои бюрократии, которые составили до 30 инстанций между мной и офицером-исполнителем, на ненужные программы, на слишком большое количество генералов и адмиралов для численности наших войск, на слишком большое количество гражданских руководителей в министерстве и на слишком большое число подрядчиков. 

Большинство моих предшественников жаловались на те же проблемы. Но большинство пыталось сократить бюджеты, а некоторые, включая Роберта Макнамару, выступали с инициативами серьёзных реформ и реструктуризации, которые навязывались в приказном порядке военным. Моя стратегия была другой. Я сказал военным, что деньги, которые они сэкономят благодаря изменению метода ведения дел и сокращению накладных расходов, вернутся к ним в виде инвестиций в военный потенциал. Как и в случае с сокращениями и ограничениями программ в 2009 году, военные будут глубоко вовлечены в этот процесс. Критически важным было заранее получить согласие президента и нового директора Административно-бюджетного управления Джека Лью, что мы сохраним за собой все сэкономленные таким образом средства, чтобы инвестировать их в военный потенциал. Оба они это предложение поддержали. 

С середины мая до середины декабря я председательствовал  почти на 60 совещаниях, посвящённых инициативе повышения эффективности, длившихся от получаса до почти 8 часов. Мы тщательно изучали каждый аспект работы Пентагона. Я намеревался добиться культурного сдвига — «Как мы сделаем это место более эффективным, сотрудников более скромными, упростим принятие решений и будем уделять больше внимания сокращению лишних затрат». Я не хотел ждать ещё 18 месяцев до вступления в силу бюджета на 2012-й финансовый год, чтобы начать реализовывать эти реформы; я хотел определить то, что мы можем начать делать немедленно. 

Я обнародовал первые реформы 9 августа 2010 г. Среди прочих решений, я объявил, что мы:

  • Три года будем сокращать финансирование подрядчиков материально-тылового обеспечения на 10% ежегодно;
  • Заморозим штаты в администрации министра обороны, агентствах министерства обороны и боевых командованиях на три года (за исключением найма дополнительных специалистов по закупкам);
  • Заморозим число должностей руководящих гражданских руководителей, генералов и флаг-офицеров, в то время как специальная комиссия по этому вопросу выдвинула рекомендацию сократить число генеральских и адмиральских должностей  по крайней мере на 50 , а должностей гражданских руководителей на 100;
  • Резко сократим финансирование многочисленных докладов и исследований, а также внешних консультативных советов и комиссий;
  • Сократим финансирование разведывательных контрактов министерства, заморозим число руководящих должностей в разведывательных организациях министерства, а также проведём «нулевой» анализ всех разведывательных миссий, организаций, деятельности по сотрудничеству и контрактов  министерства обороны;
  • Исключим организации, выполняющие дублирующие функции или утратившие практическую пользу.

Чтобы подчеркнуть значение, которое я придаю этим реформам, я сказал, что намерен сделать так, чтобы все эти инициативы вылились в рабочие планы или измеримые результаты в течение 90-120 дней, и назначаю Роберта Рэнджела и Хосса Картрайта совместно руководить этой работой. 

В то время как вместе эти меры произвели землетрясение внутри министерства, только моя рекомендация закрыть Командование объединённых сил в Норфолке, Вирджиния, казалась со стороны неоднозначной. Его роль заключалась в том, чтобы способствовать, а иногда вынуждать к «совместности» — рода войск работать вместе — во всём, что делают вооружённые силы: обучать военных, создавать объединённую доктрину и экспериментировать с этой доктриной. Я сказал, что эти цели по-прежнему важны, но с момента создания этого командования был достигнут большой прогресс, и для него больше не требуется четырёхзвёздного боевого командующего, 2800 должностей гражданских и военных, 2000 подрядчиков и миллиардного бюджета для выполнения задачи. Делегация конгрессменов от Вирджинии взбесилась. Пара конгрессменов стала моими злейшими врагами на Капитолийском холме и оставались таковыми всё оставшееся время моего пребывания на посту министра.

Даже летом и осенью, когда мы вырабатывали и реализовывали эти меры, мы вели переговоры с Административно-бюджетным управлением по объёму бюджета на 2012-й финансовый год. Моё предложение было в точности тем же самым набором цифр, на которых мы сошлись с бывшим директором АБУ Орсзагом — и которые благословил президент — в ноябре 2009 года. При новом директоре Джеке Лью АБУ отошло от этой договорённости и вместо этого предложило сокращение на 20 миллиардов долларов от нашей заявки и захотело урезать пятилетнюю оборонную программу на 148 миллиардов прогнозируемых расходов.  Оно быстро заняло враждебную позицию.

24 ноября я подал президенту большую докладную записку, в которой резюмировал наш прогресс по инициативе повышения эффективности с момента моего августовского заявления, в которой сообщалось, что вооружённым силам действительно удалось за 5 лет сэкономить 100 миллиардов долларов на накладных расходах, каковая сумма будет инвестирована в укрепление нашего военного потенциала. Я сказал также, что мы выявили дополнительные 20 миллиардов долларов экономии в рамках всего министерства за тот же период времени, и которые мы намереваемся также реинвестировать, превратив в наши «зубы». Я более подробно проинформировал его 30 ноября в присутствии Маллена, Лью и Донилона. Что касается разногласий с АБУ по поводу текущих и будущих бюджетных показателей, Обама поручил мне «проработать» эти цифры с АБУ. Я разговаривал с Лью в течение часа 3 декабря, и, хотя встреча была дружеской, мы не добились большого прогресса.

14 декабря Обама провёл встречу со мной, Картрайтом, Лью и Донилоном для окончательного согласования бюджета. Я предложил сократить нашу заявку на 2012-й финансовый год до 555 миллиардов, а также сократить в будущем 63 миллиарда в последующие 5 лет — значительная уступка, по моему мнению, с учётом наших соглашений в прошлом году. Президент сказал, что мы должны ещё больше постараться. Он говорил про бюджетный кризис и дефицит, и урезание им внутренних программ. Он сказал, что не может урезать внутренние расходы, а министерству обороны позволить реальный рост. Я напомнил ему, что он согласился с тем, что все сэкономленные средства мы предназначили для реинвестирования. Я сказал, что признаю проблемы, с которыми столкнулась страна, но что министерству обороны следует отдать должное за уже сделанные сокращения.

В этот момент я резко заметил Обаме, что могу распустить министерство обороны, оставить сотни тысяч людей без работы и уничтожить программы, но что это будет не в интересах страны. После этого он попросил меня и Лью продолжить переговоры.

На следующее утро я позвонил Лью и сказал, что мы могли бы сократить бюджет 2012-го года ещё на 1 миллиард долларов (до 554 миллиардов) и сделать сокращения в целом на 78 миллиардов за следующие 5 лет – «и на этом всё». Президент позвонил мне после обеда и выразил что-то вроде извинения, сказав с уважением о нашей вчерашней встрече: «По крайней мере, вы на меня не кричали». 

В тот же день, 15-го, в офисе Донилона в одиночестве я дожидался своей еженедельной встречи с ним и Хиллари (оба были в тот момент там с Обамой), когда открылась дверь, и вышел президент с пакетом в подарочной обёртке. Он вручил его мне, и внутри оказалась бутылка дорогой водки. В пакете также была записка от руки: «Дорогой Боб, прости, что склоняю тебя к выпивке. Барак Обама». Это было очень любезное мирное предложение.

Честно говоря, 14-го вечером я был крайне зол на Обаму. Я чувствовал, что он нарушил данное мне обещание как по цифрам бюджета на 2012-2016 гг., о которых договорились Орсзаг, Эмануэль и я — с одобрения Обамы — осенью 2009 года, так и обещание, что министерство обороны сохранит у себя все сэкономленные в результате повышения эффективности средства, чтобы реинвестировать их в наши военные возможности. У меня было чувство, что все сделанные усилия по повышению эффективности пошли прахом и, больше того, что меня заставили нарушить слово, которое я дал военным. Как и весной в случае с «не спрашивай, не говори», я чувствовал, что договорённости с Белым домом под руководством Обамы действуют только пока они политически целесообразны.

В конце концов мы пришли к той же сумме — примерно 530 миллиардов долларов — в бюджете на 2012-й финансовый год. В дальнейшем давление на министерство обороны по поводу  бюджета только возрастало за оставшееся время моего пребывания на посту и ещё долго потом.

Тем не менее, мы продолжали работу по повышению эффективности. 6 января 2011 года я рассказал о состоянии дел пресс-службе Пентагона, раскрыв конкретные данные об экономии в каждом из родов войск с целью достичь целевой отметки в 100 миллиардов долларов. Я обратил внимание на дополнительные 78 миллиардов сэкономленных средств, полученные в результате сокращений в рамках министерства, в основном за счёт информационных технологий, заключения контрактов, численности персонала, генеральских и адмиральских должностей, должностей гражданского руководства и разведывательных организаций. Я объявил об отмене ряда дополнительных программ закупок, самой спорной из которых было решение Корпуса морской пехоты отменить приобретение  боевой экспедиционной машины, боевого автомобиля-амфибии, который оказался намного более дорогостоящим, чем ожидалось, и потребовал бы чрезмерно высоких эксплуатационных расходов.

Затем я обозначил области, в которые рода войск будут инвестировать сэкономленные ими средства: новый дальний бомбардировщик для ВВС; модернизация парка бронеавтомобилей для Сухопутных войск; дополнительные корабли, палубные истребители F/A-18 и ударный и разведывательный беспилотник для ВМС. Я сказал, что мы сможем сделать новые инвестиции в дальнюю и региональную ПРО. Как оказалось, я сумел вернуть фактически все 100 миллиардов экономии родам войск на оплату «неотложных счетов», таких как выросшее в цене горючее, и на реинвестирование. 78 миллиардов, сэкономленных министерством, пошли на будущие сокращения бюджета. Работа по перераспределению финансов путём инициативы по повышению эффективности оказалась успешной, но для фактического воплощения этой экономии потребовалось бы жёсткая дисциплина и ужесточение практики управления сверху донизу на весь предлагаемый пятилетний период. Это действительно было большим препятствием.

Я давно считал, что путь изменения бюрократической культуры и методов работы лежит не через реорганизацию, а через воздействие на повседневные операции и способы ведения дел. Вы должны понять суть того, что люди делают, и поощрять, стимулировать или заставлять их изменять поведение. Суть того, что я пытался выполнить с помощью усилий по повышению эффективности, заключалась в том, чтобы вскрыть все компоненты оборонного бюджета, которые обходились в сотни миллиардов долларов, но не были тщательно изучены ни в Пентагоне, ни в Конгрессе. Нам нужно было постичь этот ежедневный «денежный поток», протекающий через здание, как красноречиво выразился мой заместитель времён Буша, Гордон Инглиш. Мы сделали первый шаг, но и только.

Поскольку министерство обороны продолжало сталкиваться с глубокими сокращениями бюджета, необходимо было активизировать усилия по сокращению накладных расходов; как мы узнали по опыту инициативы по повышению эффективности, такие усилия могут быть успешными только в том случае, если они осуществляются сверху с регулярной отчетностью и строгой подотчетностью.

Передышка

Котики

Поздравляю будущих «морских котиков» с выживанием на «неделе ада». Лишь около трети тех, кто начинает обучение для этих элитных подразделений, становятся ими.

Мой последний полный год в качестве министра, 2010-й, был самым трудным из-за множества фронтов, на которых я сражался. Единственное, что меня поддерживало, это отлучки из Пентагона и общение с солдатами. Быть министром обороны в военное время не так уж и весело, но некоторые моменты были.

В мае я приземлился на вертолёте на полигоне базы ВВС Эглин, Флорида, когда из дремучего леса появилась пара сотен измотанных, голодных людей, проходивших обучение, чтобы превратиться в рейнджеров, и построились выслушать, что я скажу. Один из моих ключевых сотрудников, Райан МакКарти, был капитаном рейнджеров, предостерёг меня, что эти парни несколько дней не ели и не спали, в поганом настроении и с трудом соображают.  Он сказал, что, как обычно, они не запомнят ни меня, ни моего визита. Но, по его словам, если я привезу им замороженных «Сникерсов», они меня никогда не забудут. Он добавил, что я должен заставить солдат их съесть, пока я говорю, потому что иначе их инструкторы батончики у них отберут после моего отбытия. Никогда не забуду выражения лиц у этих солдат, когда мы вытаскивали из вертолёта сумки-холодильники, наполненные «Сникерсами», чтобы передать их солдатам. Месяцы спустя я ещё слышал от родителей и друзей тех солдат слухи о том моём визите.

В августе я посетил учебный пункт новобранцев в Сан-Диего, понаблюдал за обучением рекрутов и произнёс речь перед несколькими сотнями новоиспечённых морских пехотинцев на выпускной церемонии. Меня поразило, как много присутствовало их родителей. Затем я приехал в центр военно-морского спецназа в Сан-Диего, где моряки проходили самое трудное испытание, которое можно представить, в надежде стать «морскими котиками». Только 67 из поступивших в начальный класс 180-ти человек закончили курс. Пятая неделя обучения — «Адская неделя» — самая трудная. Я прибыл к концу этой недели и имел удовольствие сказать морякам, что всё позади, и они выжили, чтобы продолжить обучение. Эти целеустремлённые «котики» были похожи чёрт знает на кого: после нескольких дней без еды и сна, они, с пустыми глазами, замёрзшие, едва могли стоять. Собранные на пляже, они были покрыты песком с ног до головы, заросшие, в слюнях и соплях. Я был горд пожать грязную руку каждого из них. Эти молодые люди,  как и инструкторы рейнджеров и многие другие в военной форме, это лучшее, что может дать наша страна. Возможность поблагодарить их лично была для меня величайшей честью из всех на посту министра обороны.

Весной 2010 года я начал агитационную кампанию, чтобы поделиться с молодёжью в военной форме своими взглядами на то, как им следует относиться к своей военной карьере и какого качества офицерами они должны быть. Я хотел поговорить с ними о проблемах армии, с которыми, по моему мнению, они столкнутся, с теми же самыми проблемами, которые я пытался заставить решить их четырёхзвёздных командиров и Конгресс. Я начал в апреле с визита в академию ВВС в Колорадо-Спрингс, Военно-морскую академию в Аннаполисе и Вест-Пойнт.  В каждой из академий я проводил около часа в каждом из двух классов, отвечая на вопросы курсантов и мичманов и разговаривая о будущем.

Мой главный посыл передавался в лекциях перед всем корпусом обучающихся курсантов и мичманов. В каждой академии я говорил о великих военачальниках прошлого в их роде войск, у которых было «видение и понимание того, что мир и технологии изменились», которые понимали последствия этих перемен и затем настойчиво пытались что-то изменить с риском для своей карьеры в условиях «невероятно жёсткого институционального сопротивления». Я говорил о том, как каждый из этих офицеров поставил свою карьеру на курс «говорить правду власти», и говорил, что они должны  быть готовы делать так же. Я также предупредил их:

«В большинстве из этих случаев честность и храбрость были в конце концов вознаграждены — в профессиональном смысле. В совершенном мире так всегда должно происходить. Но, к сожалению, в реальном мире это не всегда так, и я не буду делать вид, что здесь нет риска.  В тот или иной момент вам придётся работать на тупых болванов. С кем не бывает. Вот почему чтобы высказаться, часто требуется смелость. Но это не делает такую позицию менее необходимой ради блага нашей страны».   

Я говорил начинающим молодым офицерам в академиях, что сложность поля битвы двадцать первого века потребует лидеров, обладающих большой гибкостью, реакцией, находчивостью и воображением, лидеров, готовых мыслить и действовать творчески и решительно в конфликтах типов, отличных от тех, к которым готовились мы в в течение предыдущих шести десятилетий — именно тех качеств, которые я обнаружил у Петреуса, Одиерно, Маккристала, Демпси, Остина, Родригеса, Кьярелли и других. Я призвал их отвергать служебное местничество, косность и карьеризм и вместо этого «быть принципиальными, творческими и ориентированными на реформы» на поле боя и за его пределами.

Я убеждён, что вечно изменяющаяся сложность мира в предстоящие годы и быстрота реакции и адаптивность наших противников делают готовность нашего офицерского корпуса бросать вызов ортодоксии и косному мышлению жизненно необходимыми для нашего успеха, и в этом заключался посыл, который я хотел донести до курсантов и мичманов. Я буду повторять и курсантам и генералам, что мы не должны подавлять молодых офицеров и сержантов, возвращающихся с войн. Они вынуждены были стать новаторами, быстро адаптирующимися, независимыми и предприимчивыми и брать на себя ответственность. Наше будущее зависит от удержания их на службе и культивирования внутри страны тех же качеств, которые мы так ценим на поле боя. Всё это мысли, которые я буду проповедовать до тех пор, пока не покину свой пост, и чертовски уверен, что офицеры, которых я рекомендовал президенту для руководства нашей армией в предстоящие годы, понимали и разделяли те же взгляды.

В конце своих выступлений я всегда благодарил молодых будущих офицеров за их службу. А потом, и мой голос каждый раз прерывался, я говорил: «Я считаю себя лично ответственным за каждого из вас, как если бы вы были моими сыновьями и дочерьми. И когда я посылаю вас в опасный путь, как и буду делать, я сделаю всё, что в моей власти, чтобы присмотреть, что у вас есть всё необходимое для выполнения вашей миссии — и возвращения невредимыми домой».

Наверное, мой голос прерывался потому, что я знал, что по возвращении в Вашингтон я, как всегда, снова вернусь к войнам в Ираке и Афганистане. И пошлю ещё больше этих детей в опасный путь.


В этой рубрике

Долг. Военные мемуары министра. Глава XIII

Декабрь 2009 года ознаменовал конец третьего года моей командировки в вашингтонскую зону боевых действий. Начался он с заявления президента в Вест-Пойнте о том, что Соединённые Штаты пошлют дополнител...

Подробнее...

Долг. Военные мемуары министра. Глава XII. Часть 2

Линия фронта в следующую неделю между Белым Домом и министерством обороны — между президентом и мною — была проведена в ту же ночь, когда проходила предложенная мной встреча юристов. ...

Подробнее...

Долг. Военные мемуары министра. Глава XII

Год две тысячи десятый для меня начался 27 января безнадёжно — с обращения президента. Я абсолютно ненавижу ходить на этот политический театр. Президент стоит перед обеими Палатами Капитолия, где га...

Подробнее...

Долг. Военные мемуары министра. Глава XI. Часть 3

Азия За первые три года своего пребывания на посту я каждый год дважды ездил на Дальний Восток, включая визит в Китай осенью 2007 года. В 2010-м я пять раз совершал длительную поездку из Вашингтона....

Подробнее...

Долг. Военные мемуары министра. Глава XI. Часть 2

Противоракетная оборона против Ирана Соединённые Штаты начали работать над созданием защиты против баллистических ракет в 1960-х годах. Строгие ограничения были наложены на разработку и размещение си...

Подробнее...

Google+